引言
2026年6月30日，经国务院同意，国家发展改革委印发了《循环经济发展“十五五”规划》。这是我国连续第4份国家级循环经济发展五年规划——从“十一五”起步、“十二五”铺开、“十三五”提资源化，再到“十五五”强调全链条循环，每一轮都在升级，这一轮尤其不同：首次提出产能预警机制，首次将新基建废弃物纳入循环体系，首次对国企无序进入踩下刹车。
规划明确了一组数字：到2030年，主要资源产出率比2025年提高16%左右，大宗固体废弃物年综合利用量达到45亿吨左右，主要再生资源年循环利用量达到5.1亿吨，资源循环利用产业产值达到8万亿元。
8万亿元。2025年这个数字是5万亿元，五年增加3万亿。复合增速约10%，跑赢了大多数行业的预期。
但如果只盯着“8万亿”这个数字，可能会错过这份规划真正想说的东西。这不是一份简单的产业扩容计划，而是在重新定义循环经济——从末端治理走向全链条循环，从规模扩张走向高质量发展，从鼓励引导走向制度约束。
01 三个信号，看懂规划的战略意图
这份规划承载的远不止产业目标，背后是三重战略意图的交织。
第一重：资源安全。
我国是全球第二大经济体，拥有全球规模最大、门类最全的工业体系。但与此同时，我国也是全球资源消耗总量与强度较高的国家之一。在全球关键矿产竞争加剧的背景下，单纯依赖一次资源供给的风险越来越高。
2025年，11个主要品种再生资源回收总量约4.1亿吨，“城市矿产”已经成为重要的资源来源。规划提出到2030年主要再生资源年循环利用量达到5.1亿吨。5.1亿吨，意味着减少同等规模的一次资源开采，意味着降低对进口矿产的依赖。循环经济，本质上是在构建国家的“第二矿藏”。
第二重：碳达峰。
“十五五”时期是加快经济社会发展全面绿色转型的关键期，也是实现碳达峰目标的决胜期。提高资源利用效率是循环经济的核心任务，也是落实“双碳”战略的重要抓手。
规划的创新之处在于，明确提出“支持将典型循环经济行为纳入全国温室气体自愿减排交易市场和碳普惠体系，推动形成‘谁循环、谁减碳、谁受益’的激励机制”。循环经济降碳被纳入碳交易体系，当循环经济行为可以直接产生碳收益时，企业的参与逻辑就从被动合规变成了主动获益。
第三重：产业升级。
规划首次提出“摸排资源循环利用项目产能布局，开展产能预警和有效调控”，“依法依规推动落后产能有序退出”。过去二十年，中国经济的增长逻辑是“规模扩张”——谁先建、谁建得多，谁就能抢占市场。规划说的“产能预警”“有序退出”，指向的是一个完全不同的逻辑：行业正在从规模扩张走向结构优化。
规划还首次提出“防范中央及地方非主责主业国有企业无序进入资源循环行业”。过去几年，非主责主业的国有企业以低价方式获取项目和资源，一定程度上影响了行业原有的竞争秩序。规划这次明确提出规范要求，意味着这类模式将面临更严格的约束。
02 四个首次，划出行业新边界
相比以往的政策，这份规划有四个值得关注的“首次”，分别指向不同的制度创新方向。
首次提出培育壮大循环经济服务业。 循环经济不再只是“回收+处理”的制造业逻辑，而是向咨询、认证、碳资产管理等专业服务领域延伸。这意味着行业价值链正在拉长，从单一的“处理废弃物”扩展为“管理资源的全生命周期”。从“卖处理量”到“卖资源账”——单吨处理费可能只有几十块，但一单碳资产开发或再生材料认证的服务费，可以是七位数。
首次全面提出畅通资源循环利用链条。 从产品设计到清洁生产，从废弃物回收到再生材料应用，规划要求打通全链条。过去做回收的企业只做回收，做再生的只做再生，链条是断裂的。规划的逻辑是：循环不止于回收，要向前延伸到产品设计阶段——在设计之初就为回收与再利用预留空间；向后延伸到再生材料应用阶段——让再生材料有稳定的出口。未来，具备全链条整合能力的企业，将拥有真正的定价权。
首次将算力设施等“新基建”废弃物纳入循环利用体系。 数据中心、通信基站、储能电站——这些“新基建”设施的退役潮还没来，但规划已经在提前布局。这和“算电协同”的逻辑一脉相承：新能源和数字基础设施的废弃物，正在成为循环经济的新增量。对于提前布局这一领域的企业，这是一个明确的政策信号：窗口正在打开。
首次提出建立产能预警与调控机制。 产能过剩是行业已经存在的问题——光伏200万吨、风机100万吨、动力电池250万吨的回收能力，均已超过实际退役量。规划承认了这一点，并给出了解决方案：不是继续鼓励建产能，而是调控、预警、出清。这意味着，行业的竞争逻辑正在从“谁产能大谁赢”转向“谁有真实需求匹配谁赢”。
03 “新三样”：规划中最直接的制度突破
“十五五”时期，我国将进入动力电池、光伏、风电等“新三样”设备规模化退役的阶段。规划首次设立“完善‘新三样’固体废弃物回收利用体系”专栏，从制度层面回应了困扰行业多年的两个核心问题：谁来付钱、谁来监管。
过去，回收企业“吃不饱”的根本原因是：退役资产的处理没有明确的付费方和流向约束。规划在这两点上同时给出了突破。
在风电光伏领域，规划要求发电企业将退役风电、光伏设备回收处置费用纳入电站建设运维成本，从源头建立成本内化的商业闭环。过去回收企业“吃不饱”，是因为退役资产的处理没有明确的付费方。现在政策把付费责任明确给了发电企业，退役资产从“可回收可不回收”变成了“必须回收、规范回收”。光大证券指出，困扰行业多年的付费主体缺失痛点有望得到解决，成本内化机制打通了商业化的核心堵点。
在动力电池领域，规划要求构建新能源汽车动力电池全生命周期回收利用体系，压实生产企业主体责任，打通溯源管理、梯次利用与再生利用的全链条协同。建立动力电池“数字身份证”管理制度，实施全生命周期流向监控。
这两条政策合在一起，解决的是同一个问题：让退役资产“有去处、有人管、有钱付”。
但制度突破不等于市场扩容。政策打开了入口，让更多退役资产有了明确的付费方和流向约束，但回收能力过剩的结构性问题并未改变——光伏200万吨、风机100万吨、动力电池250万吨的回收能力，均已超过实际退役量。对合规企业而言，这是一次重新洗牌的机会；对产能过剩中的跟风者而言，这可能是一轮加速出清的信号。
04 谁在受益，谁在承压？
规划的影响不会均匀地落在所有人身上。
受益的，至少有三类角色：
掌握核心技术的企业。 规划明确要求“加快技术工艺和装备提升，开展重大技术装备攻关”，同时“加强人工智能在回收分选领域的深度应用”。技术不再是“锦上添花”，而是“入场券”。随着产能出清和规范化管理推进，具备技术和合规优势的龙头企业将获得更大的市场份额。
拥有规范化渠道的企业。 当废弃物从“散落民间”变成“可追踪、可管理”时，谁掌控了规范化的回收渠道，谁就掌控了原料入口。动力电池“数字身份证”制度的建立，将在制度层面形成对规范化渠道的刚性需求。
提前布局再生材料应用的企业。 规划提出要提高再生材料应用比例，将再生材料应用比例纳入绿色产品评价体系。“再生材料”正在从“环保概念”变成“市场刚需”。
承压的，也有三类：
“小散弱”的作坊式企业。 规划要求“强化行业监管措施”。不合规的玩家正在失去生存空间。
只有产能、没有渠道的企业。 产能过剩是行业已经存在的问题。如果你只有产能、没有原料来源，政策不会改变你的处境，它只会让竞争更加残酷。
非主责主业的国有企业。 规划明确提出“防范”其“无序进入”。过去几年涌入赛道的部分国企，可能需要重新评估自己的战略定位。
05 三个需要关注的变量
8万亿是目标，但规划落地还有几个问题需要持续关注。
变量一：再生料与原生料的价格关系。 当大宗商品价格下行时，再生料的经济性会面临挑战。规划提出“扩大再生材料应用规模”，但如果再生料比原生料还贵，下游凭什么用？这需要配套的绿色采购政策和碳定价机制来支撑。
变量二：合规回收产能的结构性过剩。 规划提出“产能预警”本身就是对现状的回应。据辰于测算，“新三样”等新兴固废回收渠道建设仍面临技术或商业化瓶颈。政策打开了入口，但技术能否跟上、商业模式能否跑通，仍是问号。
变量三：碳价能否支撑“谁循环谁受益”。 规划提出将循环经济行为纳入碳交易体系，但前提是碳价足够高、交易机制足够通畅。目前CCER市场价格能否支撑“循环行为产生足够收益”，仍有待观察。
写在最后
这份规划锚定了三个清晰的方向。
资源安全的方向——5.1亿吨再生资源，正在改写中国的资源版图。再生铜已占精炼铜产量的33%，再生铝占电解铝产量的24%——“第二矿藏”的成色正在变实。
碳达峰的方向——循环经济降碳被纳入碳交易体系，“谁循环、谁减碳、谁受益”的机制正在形成。当减碳可以变现，循环就不再是成本，而是收益。
产业升级的方向——产能预警、落后产能退出、规范行业秩序，推动行业从“规模扩张”走向“高质量发展”。
这三个方向，每一个都超出了环保行业本身的边界。它们指向的是制造业的转型、消费模式的改变、以及国家资源战略的重构。
《循环经济发展“十五五”规划》不是一份简单的产业规划，而是对整个行业的重新定义——从末端治理到全链条循环，从规模扩张到高质量发展，从鼓励引导到制度约束。
8万亿是目标，更是一个起点。规划真正的意义不在于这个数字本身，而在于它划定的新边界、开启的新赛道、以及正在被重写的游戏规则。这些变化不会在一夜之间发生，但作为一次系统性的制度升级，它们正在发生。
