《纾困突围，在发展中实现转型：城投公司破局之道》系列之一｜挑战机遇

行业趋势

《纾困突围，在发展中实现转型：城投公司破局之道》系列之一｜挑战机遇

2019-10-24

导读

城投公司起源于1991年，全国城投公司数以万计。作为各地城市基础设施建设的主力军，城投公司在土地开发、资金筹措、工程建设和资产运营等重要方面，发挥了积极作用，特别是在融资方面，是地方政府整合社会资本进入城市投资建设的重要通道。然而，随着大规模的城市开发建设逐步放缓，城投公司原有的功能需求逐步弱化，在部分中小型城市地方政府债务高企的大背景下，融资政策环境也逐步收紧，城投公司正面临着前所未有的压力与挑战，转型迫在眉睫。

发展是硬道理。城投公司应如何直面挑战，在发展中实现转型？结合辰于公司对中国城市发展的深入研究以及地方城投公司的咨询实践，我们将推出《纾困突围，在发展中实现转型：城投公司破局之道》系列文章，就城投公司当前面临的挑战机遇、发展定位、模式创新、组织重塑、体系建设、人才发展等主题，分六次推送，希望为城投公司转型升级带来崭新的启发与思考。

本文为该系列的第一篇《聚焦城市更新升级，把握五大发展机遇》。

五大挑战制约城投公司转型

在转型中，我们发现城投公司普遍面临以下五方面挑战：

挑战一：角色定位不清

大多数城投公司已经从设立之初的快速发展期进入到转型过渡期。城投公司在城市开发中的融资和建设的传统功能定位已经不再适应新时期的需要，亟待寻求转型之路。然而转型并非易事，一方面需要得到地方政府的支持，另一方面更需要公司有勇于探索的决心与魄力。相当一部分城投公司固守原有的定位和业务，不肯或不愿直面外部环境的变化和市场新的需求；有的企业虽尝试转型、改革，但碍于国企身份，转型效果不尽人意。在新一轮国企改革大背景下，立足需求，深挖优势，整合资源，明确新的功能定位和业务方向，是城投企业必须攻克的难关。

挑战二：造血功能不足

城投公司尽管资产规模巨大，但这些资产往往是公益性的城市基础设施，不仅盈利能力弱，而且是城市建设融资的载体，承担着巨额的债务。由于难以形成稳定的收入来源，自身造血功能不足，城投公司往往不具备偿债能力，完全依靠政府财政安排的还贷准备金，增加财政还贷压力。随着需求放缓，城投公司的融资平台角色不断被弱化，甚至逐步被取消，地方政府不能再用旧模式对其进行“输血”，企业陷入生存危机。

挑战三：核心能力不够

城投公司往往在融资和建设业务上积累了丰富的经验，但这些业务本质上更像是政府交办的任务，业务运作的背后有政府的强力支撑，市场化属性弱，导致市场竞争能力、团队整体作战能力偏低。面对城市更新升级出现的新需求，迫切需要城投公司开发新的业务方向和产品线，组建新的组织和团队，逐步培养新的核心竞争力，然而“坐等靠”惯性下的城投公司往往力不从心，转型滞后。

挑战四：组织效率不高

城投公司普遍存在总部对于二、三级企业管理过多、过细的问题，集团总部仍在运营层面参与对二、三级企业的管控，与新一轮国有资本投资公司或运营公司改革的方向相去甚远。此外，部分下属企业业务高度同质化，分散经营不仅没有形成合力甚至同业竞争，导致专业化业务平台功能虚化。

挑战五：人才机制不活

大多数城投公司在人才选、用、育、留、酬等方面存在明显不足，普遍存在“职位能上不能下、薪酬能升不能降、员工能进不能出”的问题。尽管部分企业已经开展了职业经理人试点工作，但尚未取得显著成果。

聚焦城市更新升级，把握五大发展机遇

通过对中国城市市政基础设施（具体包括城市交通、地下管线、水、能源、环卫、绿地以及智慧城市七大领域，覆盖规划设计、资金筹措、工程建设、资产运营等环节）进行深入研究，总结提出城投公司在中国城市更新升级、城市管理优化上面临的五大发展机遇。

机遇一：局部发展仍不平衡

随着城市化进程步入稳步发展阶段，国内主要城市中心城区的市政基础设施建设已基本成型甚至饱和。近年来，在部分中小城市地方政府债务高企的大背景下，融资政策环境也逐步收紧，市政基础设施建设投资普遍放缓。新增建设投资主要来自新老城区发展的不平衡。

除了城市内部，城市之间同样也存在着发展不平衡的问题，甚至一线与新一线城市之间也不例外：以北上广深津五个城市为例，天津人均道路面积、建成区供水管道密度、建成区排水管道密度明显高于其他城市（见图1），随着经济增速放缓、城市人口外流、财政收入吃紧等不利因素影响，天津市政基础设施建设规模近五年也明显低于北京、上海、广州等城市（见图2）。

全国范围看，中西部地区市政基础设施发展水平仍落后于东部地区。例如，西部地区污水处理率落后东部地区10%左右；中西部地区建成及在建轨道交通密度为10.5公里/百万人，不足东部地区的1/2；西部地区垃圾焚烧处理占比仅为24%，与东部地区55%的水平相比仍有较大差距。

机遇二：更新升级势在必行

在城市建设和运营日益精细化的今天，对城市基础设施、商务环境、生态环境等综合能级提出了更高的要求，老城区由于建成历史长、建设标准低、改造难度大等原因，设施水平明显偏低，尤其是供水、排水、供热、燃气等设施的“最后一公里”，改造和维护长期不到位，严重影响老城区居民生活品质的提升。随着一、二线城市的能级提升，对既有市政基础设施升级改造的需求越来越迫切：以广州、深圳和上海为例，由政府引导，设立城市更新局等相关机构，制定城市更新办法细则，采用政府引导、市场运作的方式，对旧厂、旧村、旧城等进行综合整治、提质升级等工作（见图3）。

调研发现，城市市政基础设施的更新升级将主要集中在地下管网、道路交通和供排水三个系统。以某新一线城市为例，我们预计未来十年其市政基础设施更新升级投资规模合计500亿元，其中地下管网预计投资160亿元，占32%，主要包括供水管网材质升级以降低漏损率、排水管网升级提升城市排水能力、热力管网升级材质提升使用寿命等；交通系统预计投资140亿元，占28%，主要包括郊区及周边道路桥梁升级改造、现有道路的扩容升级等；水系统预计投资100亿元，占20%，主要包括供水厂的提标改造，污水厂提标改造等（见图4）。

机遇三：资金缺口亟需模式创新

随着地方财政收入增速放缓、债务激增、银行放贷受限，资金缺口已经成为制约城市市政基础设施行业发展的主要障碍。以某新一线城市为例，近年来债务余额不断提升压缩债务融资空间，财政收入整体吃紧，预计2019年该市基础设施建设资金缺口近1600亿元，其中市政基础设施建设资金缺口近200亿元（见图5）。

通过发展混合所有制，鼓励社会资本通过特许经营、股权投资、公私合营等方式参与市政基础设施投资运营逐步成为共识：仍以该城市为例，2011年政府拨款及贷款占市政基础设施建设资金的比重为61.6%，到2017年仅为49.6%（见图6）。

有能力拓宽融资渠道，综合财政资金、银行贷款、公司债券、土地批租及PPP、BOT、TOT、BOT+EPC、PPP+EPC、EPC+O以及其他创新融资方式，帮助政府解决城市市政基础设施建设资金来源问题的企业无疑将抢占先机。领先实践表明，构建一站式综合服务能力，提升项目整体价值，获得持续稳定的收入来源，可显著提高项目的可融资性，而这是吸引社会资本的关键：调研发现，缺乏足够的收入来源以提供足够的回报是吸引社会资本投资基础设施的最大障碍之一。

机遇四：存量资产运营将大有可为

经过多年投资建设，市政基础设施领域积累了庞大的资产规模，运营好这些存量资产将大有可为。例如，国内某新一线城市到2018年底市政基础设施资产总额4833亿元，其中，经营性资产和公益性资产分别占比47.8%和52.2%，预计到2022年，经营性资产带来的运营收入将达到308亿元，超过当年302亿元的建设投资规模（见图7）。